案件集中管理存在的问题、原因及对策

　　【摘要】执法水平和办案质量是检察工作的生命线，而规范办案流程，完善内部监督机制，促进案件管理工作标准化、规范化，是检察机关提高执法水平和办案质量的重要保障。在新的形势下，案件监督管理工作面临着前所未有的良好发展机遇，也面临着不少挑战，存在不少与新形势、新任务和新要求不相适应的问题，应当引起高度的重视并加以解决。本文就针对存在的问题进行分析，寻找解决问题的途径，以期提升案件集中管理工作水平。

　　【关键词】案件管理；问题；原因；对策

　　为适应社会新形势发展的需要，提高检察机关的案件质量和执法管理水平。近年来，检察机关相继成立了案件管理部门，初步建立了案件统一受理、全程监管、动态监督、案后评查、综合考评等执法办案工作机制，在强化内外部监督效能，提高办案质量和效率，促进执法规范化等方面发挥了积极的作用。但是，实践中，案件管理工作中仍然存在一些问题或不足，需要进一步改进和完善。

　　一、案件集中管理工作存在的问题及原因分析

　　1、部分干警对案件管理工作的职责认识不足，有抵触情绪

　　当前，我国检察机关办理刑事案件是以三级或者四级审批制为主的案件纵向管理机制，按照最新的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，以及最高人民检察院相关案件管理方法的规定，开始了横向管理的改革。即由案件管理部门对案件实行统一受理、流程监控、质量管理、案件文书监管、涉案款物监管、统计分析、综合业务考评等管理活动。对于这一新变化，部分干警由于习惯了传统的纵向办案模式，旧的观念认识尚未更新，自觉接受监督的意识也较差，而设立案件管理办公室，案件由过去的分散式管理模式转变为集中式的管理模式，办案部门干警的权力受到一定的制约，增加了一些程序的同时增加了工作量，因此部分干警对此有抵触情绪。

　　2、案管部门履行内部监督职能存在畏难情绪

　　案件集中管的职能之一是对整个案件办理的环节进行监督，对案件进行全程跟踪。但是，这种内部监督的工作人员仍然是检察机关的干警，同在检察机关这一屋檐下，抬头不见低头见，如果指出其在办案过程中出现的错误，等于“往自己脸上抹黑”。如果反映给了单位领导，出现问题的干警难免被批评，甚至被上级机关批评。在既怕上级批评，又怕得罪同事的心理下，案件管理办公室的干警工作难度较大，普遍存在畏难情绪。

　　3、管理监督范围较狭窄、较浅，缺乏深层次监督管理，案件集中管理效果有限

　　目前，案件管理部门管理、监督职责是以最基本的案件流程监控为主，包括检察案件的统一受理、移送、对办案期限的预警控制、主要法律文书文号的管理以及接待辩护人、诉讼代理人阅卷，对办案质量的综合管理考核、案件评查、执法风险的评估预警等更为专业性、综合性的监督管理较薄弱，具体表现为：

　　3.1 统计综合分析能力不够

　　统计职能划归案管部门后，案管部门将静态的统计工作和动态的案件管理工作有机结合，在坚持不懈抓好统计数据质量、确保统计数据真实准确的同时，切实加大统计力度，逐步推进案件管理与案件统计一体化。但是，目前在统计综合分析能力上，仅停留在各业务部门横向比、纵向比的数字分析上，对于执法办案薄弱环节、苗头性、倾向性以及变化异常的统计数据，缺乏分析研判能力，缺少有分量的分析报告，不能更好地服务领导科学决策和业务部门执法办案。

　　3.2 案件质量考评机制有待进一步细化，结合考评结果整改监督工作滞后

　　案件质量考评是案件管理的一项重要职责，但是如何考评，虽然有上级院制定的《案件质量考评办法》确定的考评标准，但还不够细化。以刑事案件为例，实践中，往往以“四书”比对的方式进行考评，即对提请批准逮捕意见书、起诉意见书、起诉书、判决书进行整体比对，查找出前后文书不同的地方，形成了以末次法律文书是否采纳此前法律文书认定内容，以此来衡量案件实体质量。在程序方面，往往只针对超期办案、鉴定意见告知以及文书格式、错句别字、标点符号等表层现象，造成考评水平不高。

　　3.3 涉案款物的监督、管理有待细化

　　《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》虽明确了案件管理部门对涉案财物的监督、管理职责，但在实践中，此项工作涉及到案件管理部门、业务部门、办公室财务、纪检等多个部门，对涉案款物的移送与接收、保管、处理、监督等没有出台相应的工作细则，导致各部门各自为政，很多涉案财物信息衔接不上，案管部门仅为事后被动地登记，监督、管理职能没有真正发挥出来。

　　4、案件管理部门人员疲于应对事务性工作，案件管理、监督精力、能力不够

　　以笔者所在的院为例：案件办理业务量较大，案管工作任务十分繁重，尤其是正在全面开展的电子卷宗应用系统工作占用了大量的人力，有时一天受理10余件案件，卷宗数量较多，最多的1件案件就有98本案卷，仅仅是扫描就花了1周时间，更不用说制作成电子卷宗所耗用的时间了。案管人员大部分精力用于案件受理、接待律师、卷宗扫描、装订，电子卷宗制作、法律文书公开等繁琐工作，难有时间、精力开展监督管理性工作。案件管理部门具有检察官资格且有公诉、侦监等办案经验的仅1人，另有书记员1人，事业编制人员1人，2人均无办案经验，对于法律业务、办案程序不熟悉，缺少统筹管理的思维，不知道从何处着手进行有效监督，难以发现司法办案中存在的问题。

　　二、解决案件管理工作存在问题的对策

　　在当前案件集中管理过程中面临许多问题与困难，这也是每一项新机制运行过程中所必然经历的阶段。在现有条件下，应从以下几个方面着手：

　　1、加强教育培训，正确认识设立案管办的意义

　　要使广大干警认识到此举有利于规范执法行为，进一步满足人民群众对检察工作的新要求新期待；有利于加强各部门之间的统筹协调，增强监督合力；有利于加强检察一体化，促进决策科学化；有利于打破原有的业务部门自我管理和条线分割的模式，对案件进行全程、动态、即时的跟踪、监督、管理，形成多渠道、多角度、全方位的监督管理体系，对于提高办案质量和效率，促进公正廉洁执法，提高执法公信力，都具有十分重要的意义。

　　2、进一步完善案件集中管理职责

　　案件集中管理工作要以法律法规和有关规定为依据，在检察长和检察委员会的领导下，除对案件流程监控外，还要拓展统计分析、案件质量评查、涉案财物有效监督管理等职能。

　　2.1 要多措并举促进统计工作科学发展

　　2.1.1 严格把关，确保统计数据质量。要贯彻落实好《检察统计审核检查工作指导意见》和《统计审核检查工作流程》，坚持做到“三个结合”，努力保证数据质量。一是日常审核与专项检查相结合。围绕“案卡项目填录是否符合要求、案卡信息是否存在覆盖或修改、案卡关联信息是否一致”三个方面，深入排查统计数据异常情况，及时发现和纠正统计数据质量问题。二是坚持人工审核和软件纠错相结合。在审核工作中，既用纠错软件对案件表卡一致性进行全面审核、检测，又对案卡信息填报的准确性、信息之间的关联性和逻辑性等项目逐项进行人工审核，努力做到数据质量“双保险”。三是坚持报前审核与报后审核相结合。采取审核向前延伸和向后延伸方法，加强统计数据的原始记录、采集、处理、流转、存储、利用等各环节的审核管理，及时发现纠正数据差错，实现查缺补漏的功效。

　　2.1.2 转变职能，增强统计服务效能。要以数据录入为基础、以统计分析为核心、以对策研判为方向、以服务参谋为目的，充分发挥统计分析在加强管理、资源调配、提高效率以及服务大局中的决策参谋作用。一是认真做好数据查询和定期汇总。要按月编发《主要业务情况分析表》，为院领导和相关部门及时、准确、全面了解各项业务工作进展以及检察业务重点指标运行情况提供载体，从而为有针对性的开展工作指导、及时调整工作部署提供参考。二是强化统计分析提升数据服务水平。要充分利用统计数据分析，针对一些突出问题，结合案件质量评查职能开展调查研究，查找分析原因，提出对策建议，为领导决策提供服务。

　　2.1.3 优化整合，提高案件管理效力。要把握数据审核与监督管理的有机联系，将统计工作作为案件管理的重要手段。一是强化对所有数据的全面审核，实现全程管理。将所有案件的全部信息纳入到统计的有效监控之中，要求各业务部门认真填录案件登记卡，确保每一个导出的统计数据及时、真实、准确。同时，针对执法办案中的重要节点和薄弱环节，加强数据审核和监督力度。如：对自侦案件犯罪嫌疑人身份的核实，对刑事案件诉判不一情况的核对，以及对不诉案件被告人逮捕与否的核实等等。另外，对业务部门间案件流转情况、控申案件交办情况、举报线索移交情况以及积存案件办理情况等重要案卡出入节点重点审核，可以效防止漏填、漏报以及案件流失等情况的发生。二是切实强化对异常数据的跟踪审核，实现动态监控。为全面实现对所有集中“入口”案件的有效监督管理，案管部门应与各有关业务部门加强协作配合，与公诉、侦监、反贪、反渎等部门建立信息共享、监测预警、联合调研等联动机制，将通过日常统计审核捕捉到的异常情况及时反馈各有关业务部门，使各有关业务部门能够及时有效的采取相应的补救措施，从而切实保证执法办案各环节的规范统一。

　　2.2 要积极探索案件质量全程跟踪评查模式

　　2.2.1 注重评查内容。一是延伸评查内容的长度，实现由评查“单一文书”向评查“综合文书”的转变，对普遍存在的情况形成办案质量检查分析报告。二是拓展评查内容的宽度，实现由评查“常规案件”向评查“全部案件”的转变。将办理的所有案件均纳入评查范围，实现案件质量评查工作的“全覆盖”。同时针对不同业务部门的案件特点采取突出重点、区别对待的方式进行评查。三是挖掘评查内容的深度，实现由评查“形式规范”向评查“内容规范”的转变。强化结案审查、参加案件讨论、实行跟庭评议和定期回访等方式，切实提高案件管理质量和执法办案水平。

　　2.2.2 注重评查组织方式。一是强化组织机构建设，做到“检委会牵动、案管办推动、各部门联动、督查办互动”。设立由院领导和各有关职能部门负责人组成的案件质量评查工作领导小组，下设办公室，由案管部门负责，具体承担相关评查工作。二是强化案件评查队伍建设，加快提升队伍素质。建立案件评查工作人才库，加强优秀案件评查人才的储备、培养、使用和管理。将案件评查工作纳入统一考核范围，明确考核标准，加大考核力度。采用专题培训、跟班学习、现场观摩、技能竞赛等方式，加强案件评查队伍的岗位练兵工作。定期更新案件评查工作人才库成员，把更多精通检察业务的骨干人员吸纳到人才库中。充分发挥案件评查人员的主观能动性，使案件评查人员单独履行监督职能与案件质量评查小组评查相结合，更深层次地发现问题并提出解决的办法，提升案件整体质量。三是强化标准体系建设，健全完善案件质量标准体系。制定案件质量评查制度及案件质量评查方案，严格依照实体法和程序法的规定对评价标准进行细化和量化，结合各类案件的特点制定不同的个案办案质量考核标准。案件质量评查小组对查出的问题进行详细记录，在统一汇总的基础上找出存在的共性和个性问题，向办案部门和具体承办人提出改进意见和建议。

　　2.2.3 注重评查结果运用。一是注重评查结果与事前的预警防控相结合。规定所有检察环节的案件都须在案件管理部门办理手续并登记相关信息。案件管理部门对网上流转的案件和其他案件进行全程动态监控，发现问题及时预警，实现事后监督向事前及事中监督的转变。二是注重评查结果与事中的管理监督相结合。实行事中介入督导制度，以发放案件提示卡、案件质量点评卡、文书比对卡、办案情况分析报告及案件质量评查报告为切入点，切实做好、做实案件管理监督工作。同时，实行“自动轮案”分案制度。以案件统一自动轮案为原则，以人工轮案为例外，将受理案件按照受理时间顺序在预先确定的轮派范围内进行平均分配。三是注重评查结果与事后的考核奖惩相结合。采取日常考评、个案抽查、数据考核等多种手段相结合的方式进行考评，建立起以检察干警执法档案为载体的办案质量效果综合考评体系。制定案件质量标准、案件责任标准，建立案件质量奖惩制度，客观评价案件结果，并将评价结果作为检察官业绩评价和岗位考核的依据，与办案人员年终考核及奖惩、晋级、晋职等挂钩，以此激励或鞭策干警。

　　2.3 要对涉案款物全程处理开展监督

　　2.3.1 加强案管部门对查封、扣押、冻结、处理涉案财物工作的监督管理。案管部门发现查封、扣押、冻结、处理涉案财物不符合有关规定的，应当提出纠正意见。对构成违法或者严重违纪的行为，应当及时移送纪检监察部门处理。今后，案管部门要加强与纪检监察等部门的配合，共同做好对涉案财物工作的监督管理工作。

　　2.3.2 明确规定相关的工作衔接程序、细则。对于公安机关等侦查机关移送审查起诉时随案移送涉案财物的，案管部门应当在受理案件时进行审查，并及时办理入库保管手续。对于本院办案部门查封、扣押、冻结的涉案财物，应当按照规定的时间交由案管部门办理入库保管手续。

　　2.3.3 规范涉案款物监管。要制定出台《扣押、冻结款物实施办法》，统一、细化涉案款物移送、接收，涉案财物的保管，涉案财物的处理，涉案财物工作监督等，案件管理部门对收到的物品应当建账设卡，一案一账，一物一卡。对于贵重物品和细小物品，根据物品种类实行分袋、分件、分箱设卡和保管。建立健全常态化监管机制，严格执行涉案款物每月上报制度，扎实开展阶段性的检查和专项检查。同时，案管部门应在全院统一安排下，设立符合安全、规范要求的专门的涉案款物保管室，专人负责涉案款物入库、出库。通过加强涉案款物入库、出库的监管，对涉案款物的扣押、冻结、保管和处理行为是否合法、程序是否正当等进行监督。办案部门对涉案款物的每一项处理都应在案管部门专门备案，未依照规定及时处理的，案管部门应要求办案部门说明理由，并督促其及时办理。

　　3、调配充实案件管理队伍，提高案管人员的素质、能力

　　案件管理部门服务性工作十分繁重，特别是电子卷宗暨办案智能系统的部署应用，要保证在案件受理的有限时间内制作完成，人员问题是关键，需要配备足够的服务性人员，以保证服务性工作的顺利开展。同时，案管人员不能只满足案管部门的服务属性，还要满足案管部门的监督、管理、参谋属性，提高案管部门的管理效果。对案件集中、统一管理，对检察业务工作进行检查、考评，监督、引导检察人员规范执法办案等。还需要要配备足够的熟悉业务、熟悉计算机操作技能的检察人员，既要熟悉案管工作流程，还要熟知其他业务部门的检察业务，更要具备全面的数据综合分析能力，这样才能保证案件管理中心的高效运转，保障其应有职能得到充分发挥。在目前可采取岗位练兵、业务竞赛、到相关业务部门学习、参加业务培训等形式，切实提高案件管理部门人员的综合素质和工作水平。

　　文/蒋磊